Заключение Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике

Конституция Российской Федерации предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека. Внесение подобной статьи в Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране. Воплощение этой конституционной идеи потребовало дальнейшего законодательного урегулирования российского варианта модели омбудсмена. В целях реализации конституционного положения в 1997г. принят Федеральный конституционный закон \"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (далее-Федеральный закон). Согласно п. \"б\" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, (п. 2 ст. 76 Конституции РФ) Этим же законом (ст. 5) предусмотрена возможность учреждения конституцией, законом субъекта Российской Федерации должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Федеральный закон предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Российской Федерации, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. В соответствии с вышеупомянутой ст. 5 Федерального закона на основании Конституции Чеченской Республики и Закона Чеченской Республики «Об уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» (далее — Закон ЧР) в республике учрежден институт Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике. В протесте Прокуратуры Чеченской Республики на Конституционный Закон ЧР «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике от 04.06.2007 года № 7-19-110-07 (далее- Протест) указывается: Первое — что ст.4 Закона ЧР «… принята вне пределов компетенции Парламента Чеченской Республики и противоречит нормам федерального законодательства…» В действительности эта норма Закона ЧР регламентирует права предоставленные институту Уполномоченного ст. 4 Федерального закона гарантирующая осуществление его функций без всякого ограничения в условиях чрезвычайного или военного положения. Законодатель устанавливает, что не имеет значения, введено ли оно на всей территории страны либо на отдельной его части гражданин все равно может обращаться к Уполномоченному, а последний, используя принадлежащие ему механизмы, будет осуществлять помощь в защиту прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Учитывая, что в нашей стране существует принцип единого правового пространства, то есть наши граждане должны быть единым образом защищены, и степень их защищенности должна быть единой на всей территории страны, норма ст.4 Закона ЧР не вступает в противоречие с федеральным законодательством. Второе — в Протесте указывается на грамматическую ошибку правописания прилагательного «несовместимую» и поэтому предлагают внести соответствующее изменение в Закон ЧР. Упомянутое слово относится к категории слитных слов и допускается его слитное правописание. Однако считаем необходимым поддержать Протест по этому пункту, посмотр словарь Третье — в Протесте предлагается исключить ст. 11 КЗ ЧР. Федеральным законодательством институт Уполномоченного наделен важным элементом статуса — иммунитетом, т.е. Уполномоченный пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это федеральная норма и выражается в том, что без согласия Представительного органа Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц. В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного Закона \"Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации\" от 26.02.1997 г. N 1-ФКЗ законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Этим же законом определяются его полномочия, права и статус. Статус неприкосновенности, независимости и неподотчетности каким-либо государственным органам и должностным лицам зафиксирован почти во всех законах субъектов Российской Федерации об институтах омбудсмена. Аналогичные положения содержаться и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому не может подвергаться преследованию, розыску, задержанию, аресту или преданию суду за высказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией его независимости. Польскому Уполномоченному также принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо задержания. Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание обязано незамедлительно уведомить об этом Представительный орган. На основании поступившей информации Парламент, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов Уполномоченный должен быть освобожден. Учитывая изложенное изменение ст. 11 Закона ЧР считаем не правомерным. Четвертое — неосновательны утверждения, что норма ч. 1 ст. 15 Закона ЧР не соответствуют федеральному законодательству. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 10 декабря 1998 года указал, что по смыслу статьи 46 (часть 1)Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1), 50 (часть 3) и 123 (часть 3) и с учетом соответствующих положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, реализация конституционных гарантий судебной защиты в силу особенностей кассационного производства, предусмотренных ныне действующим уголовно-процессуальным законодательством, предполагает, что граждане не могут быть лишены возможности обращаться с жалобами, в установленном порядке на действия (бездействия) органов государственной власти. Это — необходимые гарантии судебной защиты и справедливого разбирательства дела на стадии кассационного производства. Право на судебную защиту предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. Одной из таких гарантий применительно к уголовному судопроизводству является закрепленное в статье 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Принципы состязательности авноправия сторон распространяются на все стадии уголовного судопроизводства. Объем процессуальных прав, предоставленных сторонам в надзорной инстанции, исходя из конкретных целей и особенностей этой процессуальной стадии, может быть меньше, чем в суде первой инстанции, рассматривающем дело по существу на основе непосредственного исследования всех имеющихся доказательств. Однако при определении таких прав законодатель учитывает конституционные требования об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Это означает, что на разных стадиях уголовного процесса, в том числе в надзорной инстанции, прокурор и обвиняемый (осужденный, оправданный) должны обладать соответственно равными процессуальными правами. Гарантии права на судебную защиту могут быть реализованы предоставлением возможности не только лично участвовать в заседании суда надзорной инстанции, но и поручать осуществление своей защиты избранным ими защитникам (Уполномоченному). Конституционно значимым при этом является требование в интересах правосудия обеспечить Уполномоченным реальную возможность изложить свою позицию относительно всех аспектов дела и довести ее до сведения суда. Часть третья статьи 377 УПК РСФСР не препятствует суду в целях выполнения задач надзорной инстанции при проверке законности и обоснованности приговора признать необходимым участие Уполномоченного. Равным образом суд вправе рассмотреть дело в отсутствие автора жалобы, протеста, если он извещены о месте и времени судебного заседания и выразили желания изложить свою позицию Уполномоченному. Таким образом, положения части 1 ст. 15 Закона ЧР не противоречат ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ и соответствуют Конституции Российской Федерации. Пятое, Шестое — Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике — это конституционный орган, учрежденный в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом он не правомочен на вынесение государственно-властных решений, его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В соответствии со статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации и статьей 14 Конституции Чеченской Республики каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этих конституционных норм, а также корреспондирующих им положений международно-правовых актов, в частности ст.ст. 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 (пункт 2 и подпункт \"а\" пункта 3) и 14 (пункт 1) Международного пакта о гражданских и политических правах, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Кроме того, законодательством определено, что международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Именно поэтому по результатам рассмотрения поступающих на его имя жалоб Уполномоченный составляет заключения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод граждан, обращается с заявлениями, ходатайствами, жалобами к соответствующим органам и должностным лицам для принятия этих мер. Он вправе, также отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при несоблюдении требований ст.ст. 16-18 Закона ЧР, при этом отказ должен быть мотивирован. Поскольку в компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не входит разрешение споров о праве, нет оснований полагать, что пунктом ст.ст.16 и 18 Закона ЧР нарушаются какие-либо конституционные права заявителя, включая право на судебную защиту. Что, кстати, подтверждено определением Конституционного суда Российской Федерации от 21 декабря 2004г. N 437-О. Седьмое — в Протесте предлагается ст. 22 Закона ЧР привести в соответствии с федеральным законодательством. При этом общеизвестно, что Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий. В соответствии с Законом он имеет право посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный может присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения должностных лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой. С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится также ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Указанные нормы закреплены в ст. 23 Федерального закона. В этой связи соответствующие изменения и дополнения были внесены в ГПК ст.ст. 322, 322\' и УПК ст.ст. 375, 375\'. При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены на территории Российской Федерации. К ним законодатель относит: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителей общественных объединений, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания. Уполномоченный направляет заключение государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан. В заключении он дает свои рекомендации относительно возможных и необходимых способах восстановления прав и свобод граждан. Получив подобное заключение, соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обязаны рассмотреть его в течение месяца и сообщить в письменной форме Уполномоченному о принятых мерах. Аналогичная норма закреплена в ст.35 Федерального закона, в законодательствах многих субъектов Российской Федерации и зарубежных актах регламентирующих деятельность омбудсмена. Более того и федеральное и республиканское законодательства устанавливают, что Уполномоченный для осуществления своей компетенции должен быть обеспечен необходимыми документами, информационными и справочными материалами, принятыми или официально распространяемые всеми государственными органами, общественными объединениями и др. Учитывая вышеизложенное внесение изменений в ст.ст.22,33,34 и 37 Закона ЧР считаем не целесообразным. Девятое — в ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет право запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие структуры обязаны предоставлять Уполномоченному нужные сведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии с законодательством Российской Федерации, так например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. \"О государственной тайне\". Учитывая изложенное, законодатель наделил Уполномоченного правом при привлечении его для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний. Такая норма соответствует федеральному (ст.24) и международному законодательству. Учитывая вышеизложенное внесение изменений в ст.24 Закона ЧР считаем не целесообразным. Десятое — В Протесте предлагается исключить пункт 2 ст. 28 Закона ЧР и привести в соответствии с федеральным законодательством пункт 2 части 1 ст.28. Уполномоченный наделен широкими полномочиями по защите прав граждан. В случае необходимости он может обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе; он может обратиться в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Все эти нормы закреплены и в федеральном законодательстве (ст.28) и международных договорах подписанные Российской Федерацией. Как было отмечено в пункте 5,6 настоящего заключения, эти нормы принятые Российской Федерацией являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы, они не противоречат ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ , соответствуют Конституции Российской Федерации и Конституции Чеченской Республики. Учитывая вышеизложенное внесение изменений в ст.28 Закона ЧР считаем не целесообразным. Одиннадцатое — согласиться, что в конце предложения части 5 ст.37 дополнить словосочетанием «Чеченской Республики». Двенадцатое — в Протесте утверждается, что часть 1 ст.39 Закона ЧР необходимо привести в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года №79-ФЗ. В соответствии с законодательством Чеченской Республики Уполномоченный и его рабочий аппарат находятся на бюджетном финансировании. Выделяемые для этих целей средства предусматриваются отдельной строкой в республиканском бюджете. Материальные гарантии независимости Уполномоченного предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами РФ идентичны тем, которые распространяются на должностных лиц, занимающих государственные должности в Чеченской Республике. Эти гарантии связаны с оплатой труда, медицинским обслуживанием, социальным обеспечением и др. Государственная служба является специфическим видом трудовой деятельности. Специфичность ее проявляется в том, что «госслужащий» имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на государственную службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой, занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. Соответственно, статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом. Данная точка зрения нашла свое отражение и в Конвенции 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций. Упоминаемый в Протесте Закон устанавливает однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе над нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной настоящим Законом. Таким образом, если один и тот же аспект организации труда гражданских служащих урегулирован и в трудовом, и в административном законодательстве, должны применяться нормы последнего; нормы же трудового права применяются только, если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос. Вместе с тем ст. 74 указанного закона устанавливает, что применение законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона возлагает на государственные органы субъектов Российской Федерации обязанность привести их в соответствие с комментируемым Законом. Как эти мероприятия будут завершены действуют законодательства субъектов Российской Федерации. Учитывая, что в Чеченской Республике приняты соответствующие нормативные правовые акты о государственной службе (Указы Президента ЧР от 31.01 2005г. и 30.01. 2006г. и др.) внесение изменений в часть 1 и часть 3 ст.39 Закона ЧР считаем не целесообразным.